Nové Školstvo

Ministerstvo školstva posunulo návrh Národného programu rozvoja výchovy a vzdelávania (NPRVV) pod názvom Učiace sa Slovensko na verejnú diskusiu. Dokument pripravený tímom odborníkov na takmer 230 stranách načrtáva, aké zmeny by sa mali udiať a aké opatrenia na to treba prijať vo výhľade presahujúcom súčasné volebné obdobie.

Odhliadnuc od všetkých čiastkových návrhov v ňom jedno konštatovanie akoby stálo nad takmer všetkými ostatnými:

„Pri súčasnej úrovni financovania výchovy a vzdelávania nie je možné očakávať zlepšenie kvality školstva, ani zvýšenie záujmu o učiteľské povolanie, ani zlepšenie materiálnych podmienok škôl ani vytvorenie dostatočných odborných tímov schopných pomôcť učiteľovi zvládnuť výchovu a vzdelávanie detí s rozličnými vzdelávacími potrebami.“ (Učiace sa Slovensko, s. 148)

Ten istý dokument na tej istej strane však konštatuje, že systematická analýza výdavkov na vzdelávanie ani systému jeho financovania neexistuje.

Medzitým minister financií zopakoval, že v tomto roku aj celom volebnom období sa budú zvyšovať výdavky na školstvo, avšak iba samotné nalievanie peňazí automaticky nezvýši jeho kvalitu. Preto práve prebieha revízia výdavkov aj v tomto rezorte, aby bolo jasnejšie, na čo sa peniaze používajú. Minister zároveň odmietol zvyšovať objemy na čiastkové opatrenia (napríklad viac asistentov v školách) iba na základe požiadaviek škôl či ministerstva a bez zhodnotenia ich efektov.

Doposiaľ zrejme nebola dilema reformy slovenského školstva pomenovaná jasnejšie. Je nevyhnutné najprv zvýšiť objemy financií, aby systém prestal chradnúť a prinášať neuspokojivé výsledky? Alebo treba najprv urobiť výrazné zmeny, aby sme aj naďalej neliali peniaze do nefunkčného systému?

Ak sa však začneme rozprávať o zmene systému, do hry nevyhnutne vstúpi aj ministerstvo vnútra, cez ktoré dnes prechádza podstatná časť financií určených na vzdelávanie. No spolu s ním sa otvorí aj otázka celkovej architektúry verejnej správy na Slovensku, ktorú má práve tento rezort na starosti, a do ktorej je aj riadenie školstva zabudované. Otvoria sa teda aj otázky kompetencií samospráv na miestnej a regionálnej úrovni a štátnej správy v centre aj v území.

Témy riadenia a financovania sú v Učiacom sa Slovensku rozpracované vo štvrtej kapitole. Presnejšie, niektoré z nich sú načrtnuté ako stručné návrhy opatrení. Kapitola postupuje od financovania cez kompetencie až po sieť škôl.

Pasáže o financovaní sú postavené na dvoch základných požiadavkách – väčšom objeme peňazí a väčšej efektívnosti ich vynakladania. Nezaoberajú sa otázkou kvality, ktorá má byť takto zabezpečená a vyhodnocovaná. Po nich nasledujúce pasáže o riadení deklarujú rešpektovanie princípov decentralizácie a subsidiarity, no zaoberajú sa takmer výlučne riadením v centre a na úrovni školy. Ucelený návrh na rozdelenie zodpovedností a kompetencií medzi týmito úrovňami, teda na strane územnej samosprávy a iných zriaďovateľov a tiež štátnej správy, zostáva nejasný.

Napokon, pri školskej sieti sa dôraz kladie na analýzu kapacít v spojitosti s demografickým vývojom aj právami národnostných menšín, no v zozname návrhov nie je žiaden, ktorý by pomenoval kľúčovú vec: aká veľkosť školy je optimálna, aby mohla poskytovať kvalitné vzdelávanie so štandardným personálnym obsadením aj materiálnym vybavením, a aby bola zároveň efektívna pre systém aj primerane dostupná pre učiacich sa? V tejto „rovnici“ sú totiž všetky kľúčové neznáme slovenského školského systému, bez rozlúsknutia ktorých sa dopredu nepohneme.

Ak by bolo Učiace sa Slovensko vo svojej štvrtej kapitole konzistentné s filozofiou celého dokumentu, aby napríklad „vzdelávacie príležitosti boli celoživotne dostupné pre každého jednotlivca, ich dostupnosť bola zabezpečená rovným prístupom k vzdelávaniu a v prípade potreby aj opatreniami na vyrovnávanie šancí“ (s. 3), návrhy opatrení by v tejto kapitole boli radené presne opačne.

Najprv by sa zadefinovali „výkony“, podmienky a štandardy, ktoré sa štát zaväzuje pri poskytovaní vzdelávacích príležitostí každému jednotlivcovi naplniť (nielen) vo formálnom vzdelávaní. Následne by sa vymedzila optimálna sieť poskytovateľov, ktoré tieto výkony „dodajú“ v požadovanej kvalite a budú zároveň primerane dostupné s ohľadom na sídelnú štruktúru krajiny. Základný štandard by sa jasne zadefinoval a nastavili by sa mechanizmy na jeho vyhodnocovanie u jednotlivých poskytovateľov. Podľa nastavenia siete aj parametrov hodnotenia by bolo možné posúdiť, kto má o čom a na akej úrovni rozhodovať, aby bol aj štandard naplnený, aj riadenie efektívne. A na základe toho by boli vyčíslené potrebné náklady i navrhnuté funkčné mechanizmy na ich prerozdeľovanie.

Zjednodušene povedané, najprv si poviem, akú prácu, v akej kvalite a za akých podmienok treba vykonať, potom to vyčíslim a následne požadujem dodatočné zdroje, ak tie súčasné nie sú dostatočné. Namiesto toho je štvrtá kapitola napísaná v logike – spočítam si, koľko mám, i keď už teraz „viem“, že nemám dosť, niečo v centre a na úrovni škôl zreorganizujem, do kompetencií medzi týmito úrovňami však radšej nerýpem, a popri tom už nejako „poriešim“ aj sieť škôl. Z kapitoly nie je jasné, čo treba urobiť najskôr a v nadväznosti na čo ďalšie, a preto reálne hrozí riziko, že sa zo všetkého urobí niečo, no bez jednotiaceho princípu a vhodnej postupnosti.

Čo čomu predchádza a ako na seba jednotlivé kroky nadväzujú, nie je triviálna záležitosť. Je to otázka vnútornej logiky, ktorá určí podobu aj manažment reformy a v konečnom dôsledku aj jej úspech či neúspech.

Nie je nevyhnutne na škodu, ak pri tvorbe prvotného konceptu reformy na chvíľu odložíme otázky nákladovosti a efektívnosti na bok. Striktné finančné limity by totiž mohli už v zárodku zastaviť uvažovanie o takých riešeniach, ktoré by mohli priniesť lepšie výsledky, i keď za viac peňazí v systéme, ktorý vykazuje znaky dlhodobého podfinancovania. Na druhej strane, ak sa otázka nákladov, posúdenie ich využitia a dopadu na výsledky nezohľadní vôbec, mnohé návrhy zostanú len v rovine zbožných želaní.

Ak v súčasnosti prebieha verejné pripomienkovanie Učiaceho sa Slovenska a zároveň analytici ministerstva financií podrobujú výdavky rezortu revízii, je viac než žiaduce tieto dva procesy prepojiť.

Oddelenie koncepčnej prípravy od ekonomickej analýzy by v ďalších fázach nebolo múdre ani šťastné, pretože ani ekonómovia, ani realizátori školskej reformy nenájdu naozaj dobré riešenia bez pomoci tých druhých. Lepšie výsledky žiakov prídu, až keď sa obe strany zhodnú na vyváženom nastavení kvality a efektivity poskytovaného vzdelávania.

Ak bude NPRVV v nejakej podobe prijatý vládou aj parlamentom, a súčasne bude jasné, na čo presne vo vzdelávaní plynú peniaze a s akým efektom, spojenie ekonomického a vecného pohľadu by malo zásadne ovplyvniť podobu prvého akčného plánu reformy. Ten má dať odpovede na otázky, čo a v akej postupnosti treba urobiť a kde na to vziať. Najdôležitejšie je však čo najskôr rozťať falošnú dilemu o vajci vs. sliepke a presne pomenovať, čo sú bezpodmienečne potrebné zdroje na štart reformy a čo by mali byť podmienečne sa zvyšujúce výdavky na základe zlepšujúcich sa výsledkov.

Až keď bude jasne povedané, čo je štartovné a čo odmena v cieli, začne sa ozajstná reforma školstva. Či to bude ešte v tomto volebnom období, nevedno.

Vajce vs. sliepka v slovenskom školstve /marec 2017/