Nové Školstvo

Silnejšia úloha štátu lepšie výsledky neprinesie. V reakcii na neutešený stav slovenského školstva sa čoraz častejšie ozýva volanie po „silnejšej úlohe štátu“. To je často spojené s nostalgickým spomínaním na usporiadanie správy školstva z minulosti. Málokedy však po takýchto apeloch prichádzajú aj dobre zdôvodnené návrhy, ktoré by reagovali na súčasnosť a vychádzali z poctivej analýzy. A takmer nikdy nepreukazujú ani to, v čom by vlastne školám, učiteľom a žiakom prospeli.

Za viac nostalgický než racionálny možno považovať aj návrh na odňatie zriaďovateľskej kompetencie obciam vo vzťahu k základným školám a vyšším územným celkom voči školám stredným. Podobné nápady opomínajú, čo v školstve funguje a môže fungovať lepšie.

Český expert na školstvo Arnošt Veselý v texte publikovanom v odbornom časopise Orbis Scholae v roku 2013 konštatuje, že väčšina vzdelávacích reforiem vo svete bola vedená predstavou, že na zlepšenie výsledkov sú potrebné radikálne zmeny v systéme riadenia. Mnoho štátov tak v snahe zvýšiť kvalitu vzdelávania zásadne menilo zákony, prerozdeľovalo kompetencie (decentralizovalo, či naopak centralizovalo), menilo vzdelávacie štandardy či spôsob overovania výsledkov. Málokedy však takéto reformy skutočne viedli k skvalitneniu výučby a k lepším výsledkom žiakov. V lepšom prípade zlepšenie nenastalo, v horšom malo negatívny vplyv na spokojnosť aktérov, aj na ich reálny výkon.

Ako kontrast k prelomovým zmenám Veselý ponúka reformu školstva v kanadskej provincii Ontário. Je jedným z mála príkladov pozitívnej zmeny, dosiahnutej počas relatívne krátkeho času, kde boli kľúčovými slovami „budovanie kapacít“, „líderstvo“ či „zlaďovanie“. Nehľadal sa pritom „zázračný recept“, ale zavádzali sa premyslené čiastkové opatrenia, ktoré boli hodnotené podľa toho, či zlepšujú vyučovanie v každej jednej triede a u každého jedného žiaka. Reforma zároveň stavala na tom, čo už v systéme fungovalo.

V slovenskom školstve nemáme vyriešenú základnú rovnicu, z ktorej sa mnohé odvíja, pretože nepoznáme hodnoty troch základných neznámych. V prvom rade nemáme rozpracované výkony, ktoré od školstva ako celku a od jednotlivých škôl požadujeme. Preto nevieme určiť, aké finančné, materiálne, ale aj ľudské a odborné zdroje na podávanie takýchto výkonov potrebujeme. A napokon, nemáme jasne pomenované výsledky, ktoré pri daných výkonoch a zdrojoch od školstva očakávame. Preto nedokážeme celistvo posúdiť, v čom súčasný systém riadenia školám a zriaďovateľom pomáha a v čom im hádže polená pod nohy. Preto dnes nevieme zodpovedne povedať, aké konkrétne kompetenčné zmeny treba prijať, aby školy dosahovali lepšie výsledky.

Pri definovaní hodnoty za peniaze nám nepomohla ani revízia výdavkov na školstvo, pretože z danej rovnice riešila, aj to len čiastočne, vynakladané finančné zdroje. Vynakladané, nie investované! Ak by sme chceli hovoriť o „investovaných“, potrebovali by sme vedieť práve to, aké sú požadované výkony a očakávané výsledky.

Aj s ohľadom na tento deficit sú všetky otázky riadenia školstva sekundárne, lebo iba reagujú na súčasnú roztrieštenosť systému. Ten funguje v režimoch originálnych a prenesených kompetencií, má neprehľadné finančné toky, nedostatočne monitoruje kvalitu a nevyvodzuje zodpovednosť za nekvalitu, duplicitne zbiera dáta a nedostatočne ich využíva na tvorbu politiky, disponuje neefektívnou školskou sieťou, absentujú v ňom podporné služby a dostatok odborného personálu. Pokusy o riešenie týchto problémov ale neodpovedajú na základnú otázku: čo, s akými zdrojmi a výsledkami vlastne v školstve chceme dosahovať?

Požiadavka presunúť školy „pod „štát, teda obmedziť alebo rovno zrušiť zriaďovateľskú pôsobnosť samospráv, je rovnaká ako požiadavka centralizovať služby v zdravotníctve či doprave v domnelej nádeji, že štát sa predsa o ne musí už z princípu lepšie postarať. Nemusí a rozhodnutie týmto smerom prináša množstvo rizík, pretože nerozlišuje medzi tým, čo je v ich správe funkčné a čo nie. Očakávať lepšie výsledky po jednej, akokoľvek veľkej zmene, ktorou by presun zriaďovateľských kompetencií nepochybne bol, je hlúpe.

Kanadský príklad ukazuje, že treba stavať na tom, čo funguje. V spleti správ o stave slovenského školstva je síce takmer kacírske vysloviť myšlienku, že aj v ňom niečo funguje, no tu je skrytý zaujímavý paradox. Často sa o školstve hovorí ako o ťažkopádnom, zotrvačnom systéme, ktorý sa nedá zmeniť zo dňa na deň. No aj vďaka tejto zotrvačnosti v ňom nie je až také ľahké demontovať ani funkčné veci a vypudiť všetkých kompetentných ľudí.

Aj na Slovensku sú školy, v ktorých učitelia odvádzajú veľmi dobrú prácu a ktoré sú riadené kompetentnými riaditeľmi. Aj u nás sú zriaďovatelia, inšpektori či štátni úradníci, ktorí sú kvalifikovaní a nápomocní. Iste, pri žiadnej z týchto úrovní riadenia nemožno povedať, že je kvalitná ako celok. Ľudia, ktorí riadeniu škôl rozumejú, sú roztrúsení medzi rôzne úrovne školskej správy a samosprávy. Kľúčové je skoncentrovať ich kapacity a zistiť, čože to vlastne pri riadení funguje.

Riaditelia viacerých škôl z rôznych kútov Slovenska na otázku, ako sa dá taká široká agenda vôbec zvládnuť, odpovedali v zásade rovnako: dôverovať, delegovať, participatívne riadiť vo vnútri a z povinností kladených zhora robiť len to naozaj nevyhnutné. Zamestnanci školských úradov v samosprávach potvrdili to isté z iného uhla: aby sa ich školy mohli sústrediť na výchovu a vzdelávanie, odbremenili ich od byrokracie spojenej s prevádzkou, verejnými obstarávaniami, personalistikou a kadečím iným, na čo školy aj tak nemajú dosť ľudí a know-how. Potvrdili, že kvalitný výkon zriaďovateľskej pôsobnosti sa darí za troch podmienok: ak je miestna sieť škôl ekonomicky udržateľná, ak si školy navzájom nekonkurujú a ak sa v zastupiteľstvách o školstve nepolitikárči. Zaiste, mať splnené všetky tri podmienky naraz je vzácnosť, no dá sa premyslenými zmenami zákonov podporiť aj tam, kde dnes nie je.

V slovenských mikroregiónoch vznikli spoločné školské úrady, ktoré poskytujú servis školám aj v takých obciach, ktoré na to nemajú kapacity. Mnohé samosprávy dofinancovávajú to, čo sa z normatívov nevykryje. Mnohí štátni úradníci v regiónoch slúžia ako primárny kontakt, ak riaditeľ potrebuje kvalifikovanú radu.

Problém slovenského školstva netkvie v tom, že je do veľkej miery riadené ľuďmi „tam dole“. Problém je v tom, že títo ľudia musia pôsobiť v komplikovanej spleti pravidiel, ktorá im bráni sústrediť sa na vzdelávanie, poradenstvo a servis. Kľúčom k zlepšeniu preto nie je uťahovať im opraty a preberať za nich zodpovednosť, ale vytvoriť im podmienky, aby mohli svoju prácu vykonávať kvalitne. Nepotrebujeme viac, ale menej rozhodovania od stola. Nepotrebujeme odluku od miestnej, ale naopak od centrálnej úrovne.

Z tohto pohľadu je zámer preniesť správu školstva späť pod gesciu jedného ministerstva polovičatým krokom. Za ním musí nasledovať dôrazná decentralizácia vo vnútri rezortu, zjednodušenie spravovania školstva a jeho posilnenie v regiónoch – áno, aj vyčlenením školskej správy od hasičov a pracovníkov katastra. Kapacitne, odborne a finančne je nevyhnutné posilniť zriaďovateľov, ktorí v prípade samospráv svoje školy nezriadili, ale zdedili. A vo väčšine prípadov v zlom stave, na ktorý sa primárne sústredili. Časom mnohé samosprávy dokázali svoje školy postaviť na nohy aspoň materiálne. Dnes sa mnohé potrebujú naučiť postarať sa aj o to, s čím cirkevní a súkromní zriaďovatelia svoje školy už zriaďovali – teda aj o kvalitu výchovy a vzdelávania. A niesť za výsledky škôl aj zodpovednosť.

Na Slovensku však nestačí iba zvyšovať počet dobre riadených škôl s osvietenými zriaďovateľmi. Potrebujeme funkčnú správu siete, na čo je nevyhnutné skoncentrovať ľudské zdroje, prepojiť kompetentného úradníka samosprávy s tým zo štátnej správy, s inšpektorom či odborníkom z poradne. Potrebujeme prepojiť riaditeľov a zriaďovateľov, aby sa na miestnej úrovni nespravovala každá školička zvlášť, ale ako ozajstná sieť poskytovateľov.

Aj štát má nezastupiteľnú úlohu pri správe školstva. Potrebuje si vylepšiť nástroje na monitorovanie kvality a výsledkov a na zabezpečenie rovnosti šancí pre všetky deti, v čom dnes zlyháva. Všetky ostatné tendencie mikromanažovať obsah vzdelávania či chod škôl je nevyhnutné odstrániť, pretože zo Stromovej sa každá škola riadiť nedá.

Zaiste, môžeme diskutovať, či je samosprávne riadenie škôl efektívne na obecnej či krajskej úrovni. V každom prípade je však pre slovenské školstvo vhodnejšie ako centrálna správa. Aby však mohlo samosprávne riadenie dobre fungovať, musíme investovať do ľudí a zriaďovatelia musia prevziať zodpovednosť za kvalitu vzdelávania. Jedinou dilemou pri snahe o lepšie spravované školstvo nie je to, či posilniť rozhodovanie na miestnej úrovni, ale či je to možné pri nedokončenej decentralizácii celej verejnej správy a neuskutočnenej komunálnej reforme.

Autor je analytik vzdelávania a riaditeľ občianskeho združenia Nové školstvo.

Odluka škôl od samospráv nepomôže /február 2018/